La pratique grecque relative à l’assurance de l’accessibilité des documents administratifs d’urbanisme
La Grèce a préféré adopter des méthodes plus traditionnelles par rapport aux organes compétents de la protection du droit d’accès à l’information publique. En fait, elle a hésité à confier cette compétence à une instance administrative autonome, ainsi elle a préposé en charge de compétence le procureur de la République, élément qui révèle l’importance de cet enjeu puisque ce qui intervient c’est un organe de la justice de forts pouvoirs. De plus, le rôle de médiateur est attribué au Défenseur des droits qui essaye de concilier parfois l’administration et les citoyens, en lui réservant un rôle consultatif. Enfin, le service qui détermine le résultat final, c’est la justice administrative.
L’institution chargée de veiller au respect du droit d’information publique du citoyen est, en vertu de l’article 25 du code de l’organisation des juridictions, le Procureur de la République[3]. Il s’agit d’une solution immédiate par rapport aux méthodes de protection du citoyen par l’administration publique traditionnelles qui sont complexes, longues et couteuses. En fait, le procureur de la République peut ordonner aux services publics, aux organismes d’utilité publique et à toutes les entreprises du secteur public de donner les documents en leur possession ou leurs copies, si les personnes physiques ou morales qui le demandent justifient leur intérêt. Cependant, l’acte du procureur de la République (la commande du procureur) est un sujet assez conflictuel par rapport à sa nature et aux résultats qu’il peut engendrer. Dans un premier temps, la commande du procureur est un acte qui émane d’un organe qui fait partie de la catégorie générale du magistrat régulier et qui contribue à l’attribution de la justice pénale, mais qui ne bénéficie pas d’indépendance[4]. Par conséquent, le procureur de la République n’est pas un organe qui rend des décisions judiciaires, mais qui contribue à la recherche de la vérité au cours d’un procès, de façon déterminante. Dans un deuxième temps, la commande du procureur pourrait être caractérisée comme un acte quasi administratif dont le but est de protéger le citoyen[5], mais cette opinion n’est pas fondée au niveau constitutionnel parce que l’acte administratif ne peut pas être élaboré par un magistrat[6]. Il n’y a pas de réponse fondée sur la question de la nature de la commande du procureur à l’administration ce qui empêche de déterminer si la force de cet acte engage l’administration. Plus précisément, le procureur peut demander à l’administration la communication d’un document soit avant l’administré, il transmet donc, de façon officielle, la demande de l’administré, soit il intervient après le refus de communication du document. En ce qui concerne la force de son acte il y a deux opinions soutenues : la première, selon laquelle l’administration est liée à la commande du procureur[7], et la deuxième, selon laquelle l’administration n’est pas obligée de la suivre parce qu’il s’agit d’une intervention du pouvoir judiciaire au pouvoir administratif ce qui est interdit par la Constitution. Il est évident que la commande du procureur est un acte dont il est difficile de préciser la force et la nature du fait que le procureur n’est ni un organe administratif ni un organe qui attribue la justice. Cependant, selon l’opinion soutenue par le procureur de la Cour de Cassation lors de l’exercice de sa compétence consultative, la commande du procureur est une disposition du caractère juridictionnel ce qui veut dire que l’administration est tenue de s’y conformer[8].
La solution dont l’effet est le plus radical est de faire appel à la justice administrative par la formation d’un recours d’excès de pouvoir devant le Conseil d’État, qui est, lui, la juridiction compétente suite au refus de communication d’un document administratif, qui est un acte administratif[9]. Le fait que la jurisprudence relative est limitée montre que l’ordre du procureur est une solution principalement en vertu de son caractère rapide et moins couteux en comparaison au recours d’excès de pouvoir. En outre, le fait que l’absence de communication des documents administratifs n’émerge pas de façon autonome devant les juridictions, mais au cours d’un autre procès ne favorise pas la production d’une jurisprudence spéciale en la matière. Cependant, les jugements du Conseil d’Etat contribuent à la définition plus complète de la législation relative[10], de même qu’elle a précisé le cas où le citoyen doit justifier son rapport avec le contenu des documents demandés[11]. L’effet de la décision rendue suite au constat du Conseil d’Etat du fait que l’administration aurait dû communiquer les documents, est l’annulation de cet acte et l’obligation du service public d’informer le citoyen sur le contenu du document demandé[12].
Enfin, le Défenseur des droits a le rôle de médiateur entre l’administration et les citoyens qui exigent son intervention pour des sujets relatifs à l’accélération de réponse de l’administration ainsi qu’à sa soumission aux décidions de la justice. Il s’agit d’une autorité administrative reconnue par la Constitution[13] dont les compétences sont précisées par la loi 2477/1997 intitulée Défenseur des Droits et corps des inspecteurs et par la loi 3094/2003 intitulée Défenseur des Droits. Celui-ci est chargé de demander aux services administratifs les informations ou les documents afin de pouvoir constater les conditions d’un sujet et peut aussi faire une inspection. Il pose des délais de réponse à l’administration, ce qui constitue une obligation indirecte. En fait son intervention n’a pas un caractère contraignant[14]. Son action est divisée en cycles d’action thématiques parmi lesquels l’urbanisme occupe une place distincte. Plus précisément, lors de son enquête aux services d’urbanisme il a constaté les problèmes les plus importants et les a regroupés en deux catégories : ceux liés aux permis de construire et ceux relatifs aux constructions sans permis. En fait, les structures des services d’urbanisme insuffisantes, l’absence de personnel qualifié et la législation contradictoire empêchent la productivité des services et favorisent les illégalités[15]. Les enquêtes du défenseur des droits sont réalisées aussi dans un contexte socio culturel d’un pays qui change son comportement en matière d’urbanisme traditionnelle en s’orientant vers le développement durable[16].
A titre de rappel:
La Grèce a adopté la loi 1599/1986 intitulée Relations entre Etat et citoyen, adoption des cartes d’identité de type nouveau et autres dispositions. Plus précisément, selon l’article 16, les services publics et les services du secteur public sont obligés de communiquer les documents administratifs aux administrés qui les ont demandés. Cet article au large champ d’application, ne pose pas de critères particuliers en ce qui concerne l’accès à l’information et le rend accessible à tout citoyen. Ce nouveau droit, véritable révolution dans les relations traditionnelles entre l’administration et le citoyen, a été largement accepté par la société et son importance a été reconnue par l’incorporation du droit de la liberté d’information dans l’article 5A de la Constitution. L’article 10§3 de la Constitution a précisé le droit d’accès aux données tenues par l’administration ainsi que l’obligation de l’administration de répondre aux demandes d’information des administrés. Le fait que l’article 10§3 ne prévoit pas de limites au droit d’accès, cette tâche a été laissé à la responsabilité du législateur commun. Toutefois, l’article 5§3 de la loi 2690/1999 a imposé les cas d’interdiction d’accès à l’information. Et la loi 2472/1997 relative au traitement des données personnelles, a analysé de façon détaillée l’article 9A de la Constitution[1] et a aussi précisé le champ d’application de l’article 16 de la loi 1599/1986.
Le cadre législatif développé au niveau national et communautaire est remarquable et prometteur et son champ d’application s’étend à l’ensemble de l’action administrative, mais il y a des secteurs qui sont autonomisés par rapport à la communication de l’information à cause de leurs particularités ainsi qu’au volume des demandes adressées aux services compétents. Les documents d’urbanisme qui sont détenus par l’administration sont porteurs de l’information relative ce qui rend très importante leur communication au citoyen. La protection législative de la transparence administrative et de l’accès aux documents administratifs n’était pas seulement une initiative nationale mais aussi une priorité communautaire. Ainsi, la directive n° 90/313 du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement a été le premier texte à prévoir la protection du droit à l’information. Ce texte a été abrogé par la directive 2003/4/CE qui a généralisé l’accès à l’information environnementale. Ensuite, le règlement 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission a introduit dans son article 2§3 le droit d’accès du citoyen aux documents rédigés ou détenus par les institutions européens en posant en même temps des restrictions liés soit à l’intérêt général soit à la protection des citoyens-individus, de leur vie privée ou leurs activités commerciales et professionnelles[2]. Un autre effort, mais sans résultat, afin de garantir l’accès aux documents administratifs était la convention constitutionnelle européenne. La transparence administrative devient alors un but européen mais pas de façon illimitée : la directive 94/95/CE relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, garantit le droit d’autodétermination en matière de diffusion des informations personnelles sous certaines conditions. En Grèce cette directive a été transposée par la loi 2472/1997 intitulée «pour la protection de la personne du traitement des données de caractère personnel». Cette loi a donné naissance à l'Autorité de protection des données personnelles qui est une instance administrative autonome.
[1] Selon l’article 9A de la Constitution grecque de 2001, chaque personne a le droit d’être protégée par la collection, le traitement et l’usage des données personnelles, surtout si cela est fait par des moyens électroniques, comme il est prévu par loi. La protection des données personnelles est assurée par une autorité indépendante, comme il est prévu par loi
[2] Article 4 du règlement 1049/2001 selon lequel ‘’Les institutions refusent l'accès à un document dans le cas ou la divulgation porterait atteinte à la protection: a) de l'intérêt public, en ce qui concerne : la sécurité publique, la défense et les affaires militaires, les relations internationales, la politique financier, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un Etat membre b) de la vie privée et de l'intégrité de l'individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel’’La protection du droit d’accès aux documents d’urbanisme est assurée par la prévoyance des organes compétents qui, selon l’évolution de la procédure de demande d’un document administratif interviennent pour y faciliter ou empêcher l’accès. Les instances européennes n’ont pas adopté un tel organe ni au niveau législatif ni au niveau institutionnel, en laissant à l’initiative nationale la liberté d’entériner le système de protection le plus convenable en fonction du système judiciaire interne et des besoins particuliers. En Grèce, malgré le fait qu’une instance autonome relative à la protection des données personnelles existe (autorité de protection des données du caractère personnel), elle n’a pas les mêmes pouvoirs qu’en France, en réservant le rôle protagoniste de la protection de l’accès au procureur de la République, et au Défenseur des droits qui est le médiateur entre l’État et l’administré.
[3] Code de l’organisation des juridictions et de la situation des assistants de la justice établi par la loi 1746/1988
[4] Argyropoulos Ch., la position constitutionnelle du procureur de la République, revue la Constitution, 2008, p. 77
[5] Antonaropoulou Ch., le droit d’accès aux documents de l’administration, revue juridique ‘Επιθεώρηση Διοικητικού και Δημοσίου Δικαίου’, 2006, p. 259
[6] Article 89§2 de la Constitution grecque de 2001
[7] Avis du procureur de la Cour de Cassation n 6/2006 et 7/2007
[8] Avis du procureur de la Cour de Cassation n 1/2005
[9] Ntouchanis Ch., le Conseil d’Etat et l’accès aux documents administratifs, éd. Sakkoulas, 2010, Athènes, p.189
[10] CE, décision 3943/1995 et 1807/2007
[11] CE, décision 3943/1995
[12] CE, décision 3943/1995
[13] Constitution grecque 2001, articles 103§3 et 101A
[14] Rapport d’activité du Défenseur des Droits 2004, p. 5
[15] Rapport d’activité du Défenseur des Droits 2010, p. 91
[16] Rapport d’activité du Défenseur des Droits 2009, p. 71
Comments